摘要：現階段，開孔河灌區初級水價以10年前作基準年，水費收入難以維持、養護水利工程運作。文章闡述開孔河灌區供水價格演變情況和現行供水價弊端，依據政策要求測算完全成本水價，使用SWOT分析法研究灌區水價調整的利弊影響�；诜治鼋Y果提出水價調整三步走建議，以期推動灌區水價改革，實現全地區經濟高質量發展。
關鍵詞：水價調整;SWOT分析;開孔河灌區;
開都河、孔雀河(2條河流合并簡稱開孔河)是巴音郭楞蒙古自治州(以下簡稱“巴州”)境內的2條重要河流，分別是博斯騰湖的入湖、出湖通道之一。開都河也是新疆巴州的水電開發基地，經過近70年的發展，開都河上現已建成3座攔河引水樞紐及8座無壩引水渠首，灌區內骨干及田間工程已基本完善配套。根據灌區數據統計(2020年),開孔河流域6縣市(庫爾勒市、和靜縣、焉耆縣、和碩縣、博湖縣、尉犁縣)灌區總面積648萬畝，其中最大的博斯騰湖灌區灌溉面積491萬畝。灌區內輸水干渠總長1119.32km, 其中防滲長度699.37km, 防滲率62.48%;支渠總長2529.36km, 其中防滲長度1428.08km, 防滲率56.46%;斗渠總長3045.57km, 其中防滲長度1611.17km, 防滲率52.9%。但總體防滲率僅為不到60%,而且計量設施不足，部分農田尚缺乏計量設施。從管理角度分析，管理隸屬塔里木河流域管理局巴音郭楞管理局(以下簡稱“巴音局”)、巴州水利局、相關縣市水利管理中心等，形成了分層級管理的局面。
開孔河水資源作為農業灌溉重要生產要素投入，顯著提升了灌區效益，發揮了經濟價值。灌區水價作為水資源價值的貨幣反映，直接影響灌區用水量甚至產業結構的調整。而在現階段，開孔河灌區水價制定僅考慮了農戶承受能力，其價格甚至低于水利工程維護、運行成本，造成各類供水難的問題，亟待重新測算并及時調整，以滿足水利工程管理、運行等基本需求。
1 灌區供水價格現狀
開孔河灌區內農業供水終端價格采用完全成本水價法核算，由國有水利工程水價與末級渠系維護費2部分組成。國有水利工程水價(以下簡稱初級水價)包括水利工程近年經營成本均值、費用計提、原水水費、農業用水稅金及水資源費等部分，由流域管理部門負責收��；末級渠系維護費(以下簡稱末級水價)包括末級渠系管理費用、配水員勞務費用和末級渠系工程維護費3個部分，多由農村合作社收取。灌區水價體現民生水利的內涵，注重解決“三農”相關水利問題，切實推進取用水和諧關系，意圖通過保本經營的方式實現民生與水利共同發展的雙贏[1]。
按照完全成本水價理念，灌區國有水利工程水價演變如下：2005年開都河灌區州級供水管理單位農業水價為0.0262元/m3,孔雀河灌區地勢高，農業用水需要博斯騰湖東、西泵站抽水輸送，因此供水成本高于開都河灌區，其州級供水管理單位水價為0.0544元/m3;自2016年再次調整水價，基于2010年為成本年測算，開都河灌區農業綜合水價為0.0405元/m3,孔雀河灌區綜合水價為0.0932元/m3,于2018年基本完成調整。依據水價演變進程可知，現行初級水價近十年未重新測算，盡管滿足民生水價需求，但已嚴重偏離供水成本，無法實現水利工程正常管理、運行、維護，因此國有水利工程水價需要進一步調整。
2 現行灌區水價弊端
現行灌區執行水價是2016年調整的，距今已6年，而且采取水價是2010年測算水價，嚴重偏離供水成本，而偏離供水成本的灌區水價在資源利用、水務管理等方面帶來了一系列弊端，具體表現如下：
2.1 農業供水工程運行難以維持
2010年開孔河流域管理整體由巴音郭楞蒙古自治州劃歸塔里木河流域管理局(以下簡稱“塔管局”),并成立巴音局負責開孔河流域水利工程建設運行管理，由于水利設施老化嚴重，受資金不足的影響，灌區內老舊險水閘只能帶病運行。而在優先保障人員經費等剛性支出前提下，用于水利工程維修養護的資金逐年減少，缺口資金只能通過優先考慮降低歲修養護標準、延長歲修養護周期等非正常手段予以維持，維護資金需求較大，使得水務管理單位陷入農業供水工程失效與營運赤字加劇的兩難境地。
2.2 價格杠桿效應不能充分發揮
干旱區水資源用途廣泛性、稀缺性決定其擁有較高的經濟價值，水價作為資源價值的貨幣體現，應當起資源稀缺的指示作用和優化配置的調節作用。灌區將水資源視作公共屬性商品的理念，忽視了用水本身自然資源價值，極大限制水價的杠桿調控作用，阻礙灌區用水者節水意識的培養，無法合理配置和利用水資源，更不能將節約用水用于產業高質量發展。
2.3 用水量計量、水費收取方式落后
偏離成本的水利工程水價加劇流域管理局資金流，稀缺的財政資金無法普及初級渠系斗口計量設施。末級渠系收費端僅能根據毛灌溉用水量計算水價，導致灌區按畝收水費狀況的亂生。非公允、非標準化的收費依據降低用水者的支付意愿，惡化水務管理局的實際收益，同時偏離用水效益的畝均農業水價也進一步阻礙用水者節水意識的培養[2],農業生產用水量人為加劇、農業用水費用短缺無法緩解，惡性循環由此生成。
2.4 節水灌溉設施難以持續
由于畝均水價收費方式降低農戶的實際節水積極性，加之灌溉設施維護人員技術素養低下，存在節水灌溉設施棄用的情況，不僅違背節水理念，還將加劇經濟用水與生態需水矛盾沖突[3],形成投入-棄用-資金浪費的惡性循環。同時，大量農村勞動力前往城市務工，留在農村的居民老齡化問題嚴重，多種問題導致農田水利建設投入力度不足，組織管理難度較大，難以有效解決用水節水效益失衡問題。
3 灌區農業水價調整依據
依據《新疆維吾爾自治區農業水價綜合改革實施方案》《新疆維吾爾自治區水利工程供水價格核算辦法(暫行)》政策，水價應當在農戶經濟承受范圍之內采取完全成本法進行測算。根據水價成本監審要求，開孔河灌區水價測算以2019—2021年綜合成本進行測算，定價總成本均為水費實際支出。經有關部門監審成本及現場調研分析，提出供各級部門研究討論的成本水價(2022年以后)為：開都河流域灌區初級水價0.1049元/m3,相比現行水價0.0405元/m3增加0.0644元/m3,同比上調159%;孔雀河流域灌區初級水價0.1025元/m3,相比現行水價0.0932元/m3增加0.0093元/m3,同比上調9.98%。
4 水價調整SWOT分析研究
基于完全成本水價測算結果，開都河、孔雀河灌區水價應進行不同程度上調。本節使用SWOT分析法開展水價上調研究，基于研究結果對水價具體調整提出建議。
4.1 優勢(S)
(1)調整水費用于維護、養護工程
以2021年為基準，開都河灌區水利工程年運行費成本6919.72萬元，費用計提1445.70萬元；開都河灌區水利工程年運行費成本6607.73萬元，費用計提2294.17萬元，同年水利工程運行收支赤字達9000萬元。調整后水價足以維護、養護工程，修復灌溉渠道用水“跑、冒、滴、漏、偷”現象，同時將資金用于完善流域取水口在線監測等設施，杜絕以單位灌溉面積收取水費，使按方收取水價成為現實。實現按方收費才能真正體現水資源的價值，也能提高農戶節水意識。
(2)對標節水優先、發揮水價杠桿
依據美國經濟學家Dauglas Janmes和Robret Lee的供求定價研究，農戶水價發揮杠桿作用、顯著影響農業用水量，上調的灌區用水價格倒逼農戶培養節水意識。從農業生產投入成本角度，按方收費激勵農戶改變漫灌等用水方式，增強節水灌溉設施推行可行性，實際減少灌溉用水投入量，節約用水量可用于擴大灌區再生產。
(3)體現資源管理職能
我國資源資產存在底數不清、監管保護制度不健全等問題，各流域亟需核算水資源價值，加強資源管理。塔河流域水務管理部門承擔資源調控、監督職能。因此水價調整表面看來僅為價格一定幅度上調，而其核心內容是管理部門通過價格杠桿突出水自然資源的稀缺屬性，通過水價調整高效發揮資源價值，最大程度緩解資源過度開采問題，踐行資源可持續發展的管理義務。
(4)擴大水利工程投資
在維持現有灌區用水量不變情況下，水價調整增加水務管理部門水費收入，可緩解水利工程維修經費短缺問題；同時，流域機構可將資金用于改造國有水利工程建設，擴大項目投產力度，將為地方灌區提供更好的水資源保障和供水服務，為農戶提供優質就業崗位，吸引青壯年勞力農村回流，實現農民和供水單位雙贏，促進鄉村振興，鞏固脫貧攻堅成果。
4.2 劣勢(W)
終端水價由初級水利工程、末級渠系水費構成，雙主體的水費收取存在信息差異，易導致末級水費先行調整、原水水費調整滯后等固有問題。若保持原有終端水價，則本次水價調整將會壓縮末級渠系水費收益，盡管從農戶角度避免了水價推行阻力，但缺乏信息共享、理性溝通的水費收取雙方，易導致“用水難供、水費難收”等實際問題。
4.3 機遇(O)
(1)流域生態修復的實際需求
依據國際公認的河流開發利用建議，流域內水資源開發程度應低于40%的閾值[4]。依據《塔里木河水資源公報》,近10年來開孔河流域年均水資源總量41.45億m3、年均經濟用水32.47億m3,其中年均農業灌溉用水19.92億m3,水資源開發利用程度為78.33%、農業灌溉用水占比48.06%,實際用水量超過用水紅線，過度開發導致水生態環境的可持續發展受限。
本次水價上調，可將灌溉節約水量返還生態基流，在滿足糧食安全基礎上維持河流生態系統健康。
(2)水價結構改革需求
灌區供水價格體現公益服務職能，較市場經濟成熟的發達國家而言，水價收費缺少供水單位的投資回報等部分[5]。長期入不敷出影響供水管理單位高效運行，因此調整灌區水價可作為促進水價結構改革、激勵供水管理單位的契機。
(3)產業結構調整帶來額外經濟效益
塔里木河流域屬于干旱區，水資源稀缺限制產業結構調整及社會經濟高質量發展。流域水資源同比用于工業發展、居民生活方面將產生更高經濟價值和社會效益。因此灌區水價上調發揮杠桿效應，將灌區節水量用于優化工業、服務業用水調度，會有效帶動社會經濟高質量發展。從現實高效節水潛力分析，尚有很大節水空間。
4.4 威脅(T)
以開都河流域常規糧經作物為例，分析水價調整前后農戶初級水費成本占比：初級水價調整前，作物小麥、辣椒畝均供水水費占種植成本比重為1.42%、0.66%,調價后占比上升至4.61%、1.71%;同樣的，孔雀河流域棉花種植單位水費占畝成本比重從1.76%上升至1.93%。兩流域調整后初始水價占比明顯上升，同時水費收取過程還包括價格更高的末級水價、地下水水價[6],加之農戶資源知識素養低下、水價杠桿效應宣傳尚未普及，因此本次初級水價調整存在加劇農戶成本負擔的可能，預計推行時對于長期使用低水價的農戶會受到一定程度的阻力。
4.5 SWOT分析矩陣
基于開孔河灌區水價調整SWOT分析構建評價矩陣，就水價調整研究結果提出4種戰略，見表1。SO戰略更加符合當前實際，通過價格杠桿調節，把節約出來的還給生態，實現經濟社會用水與生態的平衡，刺激供水單位更多投入到水利工程建設中，提高水利工程質量與管理水平�？紤]農戶可接受程度，采取分步走的戰略，同時通過多召開論證會，宣傳節水政策，適度進行獎勵，實現節水促進灌區發展、節水保護生態環境、節水提高灌區建設的多贏局面。
表1 開孔河灌區水價調整SWOT評價矩陣
5 結論及建議
流域管理部門加強機制創新，提高管理效率，在農業水價制定后，應當基于水利工程供水成本變動及時調整；對于農戶用水理念問題，應當培育節水意識、增大水價調整公開的透明度。
(1)水價調整建議
基于灌區初級水費收取現狀及水價調整優劣分析，提出上調水價并建立懲罰措施的建議，在此基礎上嘗試建立節水獎勵機制，完善為三階段水價調整：
第一步，按照現有政策支持，實現灌區完全成本水價。依據測算結果，將孔雀河水價從原來的0.0932元/m3調整到0.1025元/m3,按灌溉用水定額計算畝均水費僅增加5.31元/畝，可一次到位；將開都河水價調整至0.1049元/m3,如果不能一步調整到位，可按照“一次定價，分步實施”的方法，于2023年實現以2019—2021年為基準年完全成本水價的80%,于2024年實現完全成本水價的100%。
第二步，對于超額灌溉用水，建立懲罰措施。參考非農業用水的階梯水價及超定額累進加價，建立灌溉用水階梯水價制度，一、二、三級水價按照完全成本水價的1∶1.5∶2的比例執行：一級水量覆蓋流域內灌溉用水紅線80%,保障基本灌溉需求。此時農民對水價的敏感性低，尚處于無意識節水階段；二級水量覆蓋用水紅線95%,此階段水價起到杠桿作用并形成用水緩沖空間，農戶可進入意識節水階段，也可依據作物種植結構自行調節用水；三級水量為超出二級水量的部分，其價格達到完場成本水價的2倍，正式對超額灌溉用水形成督促，倒逼農戶培養節水意識。
第三步，對節水激勵開展嘗試，建立農戶節水獎勵制度：農戶用水量低于灌溉定額50%的部分可予以補貼，補貼來源以超定額加價水費為上限。
(2)水價改革進一步討論
當前新疆尚未形成水務行業私營化、水資源市場化，但可參照擁有成熟水價監管體系相關國家的盈利模式——在“全成本+用戶承受能力”定價模式基礎上，增收水資源稅金及水利工程投資回報，刺激供水管理單位運營效率的提升。流域內水務管理部門是區域灌溉用水管理單位，同時也是二級事業單位，將調整后水費扣除成本、費用的部分留作自有儲備資金，將水價利潤激勵供水管理單位，可推動水利科研項目創新、人才引進、員工激勵，既良性發揮公共服務職能，也是水資源市場價格改革的良好嘗試[7]。
參考文獻
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